加强需求侧管理，形成扩大内需的有效制度

王青

着力扩大国内需求，是对冲世界经济下行风险的必然选择，也是我们应对各种风险挑战的战略基点。2020年中央经济工作会议提出，要紧紧扭住供给侧结构性改革这条主线，注重需求侧管理，打通堵点，补齐短板，贯通生产、分配、流通、消费各环节，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，提升国民经济体系整体效能。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班开班式上发表重要讲话时进一步强调：“要建立起扩大内需的有效制度，释放内需潜力，加快培育完整内需体系，加强需求侧管理，扩大居民消费，提升消费层次，使建设超大规模的国内市场成为一个可持续的历史过程。”

一、新时期我国扩大内需战略面临新背景和新条件

在我国改革开放以来的不同经济发展阶段，扩大内需都是普遍被强调和重视的政策内容。只是在不同时期，扩大内需的重点、目的、手段有所不同。在当前，我国社会发展的主要矛盾，以及经济发展所面临的国内外背景和影响因素都发生了重大深刻变化。从外部来看，全球新一轮技术革命和产业革命深入发展，国际经济格局、贸易格局和竞争秩序深刻调整，从内部来看，生产和消费结构、布局加速演进，共同富裕、新发展格局、绿色发展等目标加快推进。在新的发展起点之上，扩大内需作为战略基点也被赋予了新的内涵和意义。在需求牵引供给，供给创造需求的过程中，居民消费创新发展和结构升级，成为了扩大内需的关键引领支撑因素之一。正是由于当前消费处在新一轮变革，强化了供求之间不平衡不充分的矛盾，也是牵引供给质量水平和投资效率提升的原动力。

从总量来看，目前我国是全球第二大消费市场，在商品消费方面突破6万亿美元，与美国不相上下，但在服务消费方面的差距依然明显。超大规模市场优势不断显现和增强。整体而言，我国居民消费呈现出以下特征：

一是中高端消费需求不断增长，商品消费结构持续升级。2020年我国恩格尔系数降至30%以下，已经达到了联合国富裕国家标准。特别是在奢侈品、高档食品等中高端消费领域增长较快。以豪华汽车为例，在近两年汽车市场连续出现负增长的情况下，豪华汽车依然保持了较好增长势头。由于我国人口基数大，中高端消费的每一个细分领域都容易成为全球最大消费市场，这也是我国市场资源和市场优势的集中体现。

二是消费群体结构明显变化。我国中等收入家庭约占全国家庭总数的三分之一，但是消费金额却超过一半，其消费主力军的作用较为突出。中高收入群体是中高端消费特别是服务消费的引领者和主要群体，对医疗、康养、教育、休闲旅游、文化等消费的支撑带动作用十分明显。同时，90、00后年轻消费群体已经成为消费主体，消费热点快速迭代，消费理念和特征非常鲜明，对网络购物、绿色消费、文化娱乐、餐饮、动漫手游等领域的引领作用非常强。此外，人口老龄化和生育政策调整带来的银发消费、婴幼儿消费，也日益成为居民消费的特点和亮点。

三是服务消费快速增长。发展成为服务经济形态的标志是服务消费占比超过实物消费。2019年我国居民人均服务性消费支出占人均消费的比例达到46%。如果按照1990年麦迪森国际元考量，根据典型国际经验，当经济体达到11000国际元时，服务消费将出现快速增长，当第三产业增加值占GDP比重达到60%左右时，服务消费会超过商品消费。2020年我国人均GDP换算成1990年国际元大致为13700国际元，第三产业增加值占比达到55%，已经进入从工业经济向服务经济转变的窗口期。

四是商业模式创新方兴未艾。在出行、购物、医疗、教育、培训、文娱等领域，商业模式创新迭代不断加快，线上线下融合发展格局日益形成，技术和商业模式创新与制造和流通的互动明显增强。2020年我国实物商品网上零售额接近10万亿元，占社会消费品零售总额的比例约为四分之一。

五是国内外城乡区域间的消费落差在逐步缩小。城乡一体化、内外贸一体化消费格局逐步形成，消费落差逐步缩小。在跨境电商和网络购物的带动下，我国居民消费基本上实现了城乡同步和全球同步。

二、坚持扩大内需是构建新发展格局的必然要求和战略根本

首先，从扩大内需的目的来看，在我国经济高速增长阶段，我们习惯运用投资、消费和净出口的“三驾马车”对经济进行短期分析。这一分析框架很容易割裂投资和消费之间的有机联系，加之高速增长时期投资和净出口对经济增长的拉动作用较为突出，使消费更多作为经济增长的“稳定器”。这很容易造成在经济形势较好时，主要依靠投资和净出口，而在经济形势不好时，消费则更多被寄予“补位”作用。

随着我国经济转向高质量发展阶段，特别是面对国内外发展环境的深刻调整，中央明确提出要发挥消费对经济发展的基础性作用，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。2020年，成为全球唯一实现正增长的主要经济体，正是由于充分发挥社会主义制度优势，依托强大国内市场，不断激发内需潜力，持续强化经济增长的内生动力。要持续扩大内需，除了要提高投资效率和持续扩大消费，更要强化投资和消费之间互为牵引、互为支撑的有机联系。

其次，从扩大内需的手段来看，经过长期的发展和总结，我国在投资和出口领域，都已建立起相对完备的政策体系。而对于扩大消费，自改革开放以来，居民消费自发沿着从食品纺织到家电，再到住房、汽车、服务的排浪式发展轨道前行。在经济保持持续快速增长的发展阶段，有效需求不足的问题较少出现。因此，成体系和有效的促消费政策体系尚未完全形成。只是在经济出现回落时，才会针对特定商品类别和城乡区域，实施一些短期刺激政策，例如“家电下乡”、“汽车下乡”等。而且这些短期刺激政策大多是在给定的供给条件下实施的，甚至是促进现有商品的消费或消化，具有透支后期消费等副作用。

而在当前提出扩大内需和加强需求侧管理，更加强调建立完整的内需体系，更加强调扩大内需战略与深化供给侧结构性改革的有机结合，更加明确了以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求。扩大内需已不是解决短期经济问题的权宜之计，而是着眼中长期和经济发展全局的长久之策。消费具有持续扩张和创新的能力，投资动态顺应消费升级大趋势，适应强大国内市场发展新要求，内需才能为构建新发展格局提供源源不断的发展动能。简言之，就是要进一步发挥需求创新发展对供给侧改革的牵引作用，提高产业、政府投资的效率。

再次，从扩大内需面临的堵点和障碍来看，随着GDP首次突破100万亿元大关、人均GDP达到1万美元和居民人均可支配收入超过3万元，我国已成为世界中上等收入国家。经济发展进入新阶段，居民消费也进入了新一轮升级变革时期，个性化、多元化、多层次的，品质型、享受型的消费需求持续增长。但与此同时，供给和需求之间不平衡不充分的矛盾也日益凸显，高品质的商品和服务供给难以满足居民消费升级需求，不仅影响了内需对国民经济增长发挥应有贡献，甚至有大量升级消费流失境外。

目前我国在服务业改革开放、构建完善现代市场体系、建设现代流通体系、基本公共服务均等化、投资和公共服务支出效率、产品业态商业模式创新以及新型基础设施建设等方面，都存在诸多短板、弱项和堵点，特别是存在一些体制机制障碍，加剧了供给端不平衡不充分的供求格局。中央明确提出要注重需求侧管理，打通堵点，补齐短板，贯通生产、分配、流通、消费各环节。必须通过全面深化改革，合理引导消费、储蓄、投资，不断消除制度瓶颈，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。

三、加强需求侧管理、着力扩大内需的主要任务

一是持续提升人民生活品质，有效增进民生福祉。我们的经济社会发展政策，必须坚持以满足人民日益增长的美好生活需要作为根本目的。是否有效改善投资效率和供给质量，提升广大人民群众的生活品质，是否增强人民群众获得感、幸福感、安全感，都是衡量扩大内需制度有效性的评价标尺。

二是增强系统性和协调性，有效促进投资消费的良性循环。加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，积极处理好局部和全局、短期和长期、国内和国外的关系。加强需求侧管理，并非是改革和发展重点从供给转向需求，而是更加强调依靠深化改革打开内需的增长空间，在加快培育完整内需体系基础上，更好协调供给与需求、投资与消费、内需与外需之间的关系，形成投资与消费之间的协调互动和良性循环，形成更高效率和更高质量的投入产出关系，进而实现经济在高水平上的动态平衡。

三是不断巩固提升强大国内市场的能级，建立持续扩大内需的长效机制。持续保持和增强我国超大规模市场优势，不断巩固提升强大国内市场能级，是保障扩大内需可持续性的基本前提。不断促进消费创新、激发新消费，持续扩大既有消费市场规模，形成多元化、多样性的消费格局，是强化创新驱动、扩大有效投资的基础。要形成促进内需持续扩大的长效机制，使内需具有持久和强劲的增长动力，使建设超大规模的国内市场成为一个可持续的历史过程。

四是推动通堵点、补短板、强弱项，有效畅通国内大循环。面对影响居民消费持续升级、投资效率稳步提升的诸多问题或障碍，把通堵点、补短板、强弱项作为重要的政策目标，加快就业、社保、养老、教育、医疗等领域改革，不断夯实内需发展支撑体系和制度环境，提升传统消费，培育新型消费，适当增加公共消费，形成多元化多层次的消费格局，促进储蓄有效转化为投资，进一步打开内需空间，使国内大循环更加通畅。

五是以改革创新为根本动力，加快建立有效市场和有为政府。以开放促改革、以改革促发展，不断解放生产力和释放改革红利，是我国经济建设取得辉煌成就的重要经验。在扩大内需和构建新发展格局中，要坚定不移推进改革和扩大开放，着力破除体制机制障碍。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府在建立和维护市场规则、加强基础设施建设、推动要素市场改革、建立现代财税金融制度、提高公共服务质量，以及发挥撬动社会投资等方面的重要作用。

四、着力扩大内需的基本原则与改革重点

2020年中央经济工作会议强调，要更加注重以深化改革开放增强发展内生动力，在一些关键点上发力见效，起到牵一发而动全身的效果。要更好实现这一目标，在下一步加强需求侧管理，着力扩大内需过程中，应遵循以下几个原则。

一是深刻把握和自觉运用新发展阶段、新发展理念、新发展格局的时代大逻辑。习近平总书记强调，进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，是由我国经济社会发展的理论逻辑、历史逻辑、现实逻辑决定的。进入新发展阶段明确了我国发展的历史方位，贯彻新发展理念明确了我国现代化建设的指导原则，构建新发展格局明确了我国经济现代化的路径选择。应深刻把握和自觉运用新阶段、新理念、新格局的发展大逻辑，明确扩大内需的战略基点地位，不断丰富需求侧管理的政策工具和实现路径。

二是完整、准确、全面贯彻新发展理念。坚持新发展理念，是我们党和国家事业发展必须长期坚持和全面贯彻的基本方略。在积极扩大内需时，必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，确保各项工作始终在正确的指引下进行，不偏航、不跑调，不本末倒置。明确创新是引领发展的第一动力，处理好局部和全局、当前和长远、重点和非重点的关系，推进人与自然和谐共生和广泛形成绿色生产生活方式，实行高水平对外开放，开拓合作共赢新局面，同时要把不断做大的“蛋糕”分好，增强人民群众的获得感和幸福感。

三是加快实现从经济导向切换为民生导向。党的十九届五中全会和“‘十四五’规划纲要”，都将改善民生作为我国下一步经济工作的主要关切和发展目标。中央经济工作会议也明确提出“以改善民生为导向扩大消费和有效投资”，进一步彰显扩大内需要以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的。在新发展阶段，扩大内需各项工作相应要实现从侧重支撑经济增长的经济导向，转变为侧重改善民生的民生导向。有效将经济发展与改善民生有机结合，将扩大内需与改善人民生活品质相结合，将保障就业、收入分配、区域协调、公共服务、乡村振兴、社会治理等工作与改善民生相结合，实现统筹推进、相得益彰。

四是将供给侧结构性改革与需求侧管理紧密结合。在当前，一方面要继续坚持以供给侧结构性改革为主线，持续改善供给质量和提高经济增长效率，另一方面要更加注重需求侧管理，针对制约国内需求潜力释放的结构性问题、体制性障碍，增强供给侧和需求侧的有机联系，让资源要素高质量供给和国内需求的持续扩大相互协调、相互促进、相互牵引，以消费升级、市场创新拉动和催化新供给，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求。

下一步扩大内需，需要在以下几个方面发力并实现突破：

以健全法规体系为基础，在法治化框架下推进高标准市场体系建设。法治是现代市场体系高效运行的重要支撑。坚持依法治国、依法行政，为激活创新创业、激发企业家精神和深入推进重要环节和重点领域改革，提供坚实的法治保障和制度基础，进一步提升供给质量和效率，缓解市场供求结构不平衡不充分的矛盾。

以市场化法治化国际化营商环境建设为突破口，加快全国统一市场建设。弱化各级政府过度干预微观经济和企业决策的动力能力，着力清除市场壁垒，打破行政性垄断，防止市场垄断，提高资源配置效率和公平性，消除和打通及影响资源要素高效配置和有效流动的各种非市场限制及堵点，提升投资的积极性和有效性。

以价格改革为重点，加快关键环节和重要领域市场化改革。凡是能由市场形成价格的都交给市场，推进资源和服务领域价格改革，放开竞争性环节价格；优化政府在重要公用事业、公益性服务、自然垄断领域定价透明度；促进土地、金融、产权、数据等要素市场的价格改革，形成市场化定价机制。

以制度型开放为路径，打通促进国内国际双循环的要素配置通道。继续完善市场准入负面清单制度和外商投资准入负面清单制度；以金融业和服务业扩大开放为重点，加快自贸试验区和各类试点成熟政策全国复制推广步伐，推进制度型开放。进一步完善贸易及监管制度，提升贸易便利化水平。畅通国际国内市场，深化和加速国内商品及服务市场结构调整。积极稳妥探索数据、人才、资本等要素有序跨境流动。

以制约投资消费的堵点、短板为着力点，加快完善服务支撑内需的关键配套体系。着眼有效扩大和更好满足居民消费、政府消费，社会投资和政府投资，结合内需增长点，不断提升消费能力，释放消费潜力，有效带动投资，形成供求适配互动的体制机制。主要包括收入及分配、养老、医疗、社保等社会政策，金融及财税，投资政策等领域或政策体系。

以构建现代治理体系为目标，提升监管能力和效能。优化监管主体、能力、手段，促进形成专业化、高效化、精准化的社会共治格局。实行全国相对统一的市场准入、监管和执法规则标准，提高监管公平性和透明度。强化中央反垄断机构职能，加强对各类产权和消费者权益保护力度。加强大数据和信息平台建设，提升现代化监管手段和能力，不断适应对新业态新服务新商业模式的监管要求。