「之争」削减十个政府部门，小城“存废”之争下的折中方案

娄烦县人口小县机构改革后党政机关数量变化

海报新闻记者 陈嘉伟 报道

2 月 1 日，山西娄烦县县委组织部，以长图的形式展示了其人口小县机构改革的阶段性成果。改革后，全县 9 个县委机关减少至 6 个，26 个政府部门降至 16 个，133 个事业单位则削减了 29 个。这将山西进行了近三年的人口小县机构改革试点工作再次拉回大众视野。

眼下，人口向经济发达区域快速集中，一些县城人口流失、活力不足、经济增长乏力的趋势愈发明显，关于这些 " 收缩型 " 城市的命运与前景，近年来的讨论不胜枚举。

2021 年全国两会期间，全国政协委员、陕西省政协副主席李冬玉的一份名为《优化县级行政区划，推进经济一体化发展》的提案。她建议可对人口规模低于 10 万人的内地小县先行合并试点，比如 "2019 年常住人口 3.02 万人的西部某县 "，这触及了这座小县的敏感神经，并遭到了不少质疑。

事实上，在黄河的另一岸，山西省也注意到了这一问题，并启动了人口小县机构改革试点，与撤并的 " 激进 " 做法不同，山西的改革试点将目光放在了机构改革上。这种 " 折中 " 的办法，将人口小县里职能相近的党政机构重组整合，以达到 " 瘦身健体 " 的目的。目前山西已经完成两批六个县的试点工作，并取得阶段性成果。

而这也为小城的 " 存废 " 之争，提供了一种新的思路。

入不敷出的人口小县

山西省进行的相关改革试点，被冠上了 " 人口小县机构改革 " 的 " 帽子 "。那么什么是人口小县，它们之间又有哪些共性？

根据《中国县域统计年鉴 2021（县市卷）》进行统计，在纳入统计的 2075 个县域单位中，全国户籍人口不足 50 万的县（市）共有 1257 个，占比约为 61.14%。其中，户籍人口在 5 万以下的袖珍县（市）有 90 个，5-10 万之间的有 116 个，10-20 万之间的有 228 个，20-50 万之间的有 823 个。

从全国来看，云南、山西、河北、内蒙古、四川等都是 " 人口小县 " 相对比较集中的省份。年鉴显示，山西 95 个县（市），除 5 个县（市）外，其余 90 个县户籍人口都在 50 万人以下，其中 6 个县（市）人口不足 10 万人。

这些 " 人口小县 " 不仅人少，经济也欠发达。年鉴显示，2020 年全国县（市）中 GDP 低于 100 亿元的有 733 个，占比 35.4%，其中 32 个县（市）10 亿元不到；全国 GDP 上千亿的县（市）只有 70 个。

地方财政收入与财政支出的巨大反差，同样是这些县城面临的难题。凡是设县，就需要同步设置党政组织和部门，还要配套建设办公场所和科教体文卫等基础设施，每年供养人员、行政支出和基础设施建设需要的财政支出，多半也是 " 吃饭财政 "。

以参与山西人口小县机构改革试点的娄烦县为例，2021 年末该县常住人口 88627 人，比上年末减少 2219 人，下降 2.4%。财政方面，2021 年，娄烦县一般公共预算收入为 5.25 亿元，一般公共预算支出则为 22.39 亿元。

激进方案

县郡治则天下安，但面对人口不断流失、财政入不敷出的困境，这些小县如何 " 治 " 就成为一个重要议题。2022 年 5 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，这份文件将县城功能定位区分为五种，上述 " 人口小县 " 普遍接近 " 人口流失县城 "，需要引导其转型发展。引导的具体方向，其中之一是 " 促进人口和公共服务资源适度集中 "，县乡机构设置、职能就与此密切相关。但如何实现 " 适度集中 "，近两年也出现了一些声音与探索。

2021 年全国 " 两会 " 期间，全国政协委员、陕西省政协副主席李冬玉提交了《优化县级行政区划，推进经济一体化发展》提案，直接给出 " 对人口规模低于 10 万人的内地小县先行合并试点 " 的建议，比如 "2019 年常住人口 3.02 万人的西部某县 "。

虽然提案中未点明，但经过相关数据对比，陕西佛坪被认为是提案中 "2019 年常住人口 3.02 万人的西部某县 "，进而成为舆论的 " 暴风眼 "。

根据 2021 年多家媒体的报道，佛坪县城是一个没有红绿灯的县城，整个县城的出租车也只有 9 辆，其经济发展的状况可想而知。

但撤并的建议直接触及了这座人口小县最敏感的神经，此后，当地 200 余名退休老干部甚至还为此专门向汉中市有关领导联名写了一份《不赞成政协委员李冬玉同志 " 关于 10 万人以下的县合并的建议 " 的建议》。

折中方案

相较于让 " 人口小县 " 走向 " 撤并降转 "，的 " 激进 " 方案，眼下山西、青海陆续推进的 " 人口小县机构改革 "，或许是一种看起来更折中、更易平稳推进的方案。

普遍认为，推动山西人口小县机构改革的主要动力源于 2019 年年底的一次调研。

当时，时任山西省委主要领导在基层调研时，发现全省人口小县普遍存在一些共性问题：财政供养入不敷出，财政支出主要依靠政府转移支付，普遍存在 " 等、靠、要 " 的思维惯性；从人口与编制比看，财政供养人员比例不是很合理，存在人浮于事的问题；事业单位规模普遍较小，职能较弱，" 小、散、弱 " 现象突出。

2020 年 4 月，根据山西省委部署要求，按照 " 大部制、扁平化、强基层、重实战、高效率 " 的原则，一场以坚持目标导向、结果导向、问题导向，以职能优化为核心，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责的县域行政运行体系全面改革在山西开展起来，6 个人口不足 20 万的县城列入试点，分两批进行。第一批试点的是忻州市河曲县、临汾市浮山县，第二批是太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县。

以娄烦县为例，据该县县委组织部提供的信息，改革后，全县 9 个县委机关减少至 6 个，26 个政府部门降至 16 个，133 个事业单位则削减了 29 个。

以县委机关为例，县委办公室、县政府办公室合署办公；县委政法委、县司法局合署办公，县信访局并入县委政法委（县司法局）；县委宣传部、县文旅局合署办公。

机构整合后，人员方面同样进行了调整，出现了多个兼职情况，譬如娄烦县县委副书记魏源巍兼任县委办主任；县委常委、常务副县长任瑛兼任县发改工信和科技商务局局长等。

人的进退留转

人员的去留、上下，是机构改革势必要面对的问题。

娄烦县、石楼县的动员会上都提到，" 各级领导干部要正确对待机构改革中的进退留转，始终服从大局、忠诚敬业 "；" 树立系统思维，兼顾稳定和发展，理性看待改革阵痛期，引导教育广大干部正确对待进退留转 "。

但难度依旧，据《财经》杂志报道，山西的人口小县机构改革原本选定的第二批试点为 12 个，后减少为 8 个，最后仅有 4 个县接受改革指导意见并愿意推进改革。

以河曲县为例，在该县的最终方案中，明确涉改人员级别和待遇保持不变。对 55 岁以上的科级干部在职级待遇不变的情况下，鼓励退出领导岗位，纳入 " 干部周转池 " 统一管理，安排参与 " 两委 " 换届指导、疫情防控督查等工作，充分发挥作用。" 人的问题是改革中最难解决（的），也是最关键的问题。" 河曲县委组织部副部长、县委编办主任邬志明曾对媒体坦言，方案出台后，有干部职工想不通。为了顺利推进改革，县委组织部与涉改单位干部先后谈话 237 人次，宣讲有关改革政策，帮助理顺情绪。

最终 49 名干部主动退出领导岗位，而对因改革超编的 903 名事业人员，采取到对口党政部门跟班学习锻炼、担任村（社区）" 两委 " 主干和综治网格员等多种方式，重新调整配备。

下调人员选择方面，会依据不同人的家庭情况安排，比如没有孩子、老人需要照顾的人员，会被优先考虑。并且，县财政为下调人员每月发放包括交通费用在内的 1000 元补助，以增加相关人员去基层工作的积极性。

化学反应

对于山西而言，改革是否算得上 " 成功 "，还有待后续观察。毕竟，完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是 " 物理整合 " 环节。职能转变和机制再造完成后，才能算是完成了真正的 " 化学反应 "。

据山西省委编办消息，2022 年 9 月，山西省委组织部副部长、省委编办主任张晓峰在临汾调研时也同样强调，扎实做好改革 " 后半篇文章 "，切实推动内设机构整合、业务融合、机制完善、流程再造，促进机构职能优化协同高效，发生 " 化学反应 "。

到 2022 年底，山西 6 个试点 " 人口小县 " 改革任务将基本完成，但海报新闻记者注意到，这轮机构改革的一些规划推演至未来五年甚至十年。

在这个过程中，还有诸多问题需要面对、解决。比如，职能相近的部门合并产生了一个超大部门，而改革后人员的减少导致部门运转吃力。以山西河曲县为例，改革后的县发改工信和科技商务局法定职责 32 项，24 个编制只有 11 人在岗，内设的发改股连事业编制人员在内 5 名工作人员要对接市发改委等多个部门。

与此同时，领导职数减少带来的另一个问题是晋升渠道的变窄。此外，副县长兼任局长的同时也分管其他单位，在资源及精力有限的情况下如何做好主管单位与分管单位的平衡与支持，也要进一步考量。

虽然还有诸多需要解决的问题，但山西人口小县机构改革第一批试点的成果已有所显现。

2021 年浮山县安排 " 三公 " 经费 471 万元，比 2020 年预算减少 35 万元，下降 6.9％。其中车辆购置及运行维护费 271 万元，比 2020 年预算减少 33 万元，下降 10.9％；公务接待费 200 万元，比 2020 年预算减少 2 万元，下降 1％。

而在河曲县，随着单位数量的减少，办公场所更加集中，空出办公用房 1.05 万平方米，为社区活动、社会事业和公共服务提供了基础保障。县直部门公用经费支出每年减少 1050 万元，财政供养人员工资福利、" 五险一金 " 等支出每年减少 1.33 亿元。

不过，降低县域行政成本和财政负担只能算是机构改革最浅表的目的，更深层次的谋局在于提升县域治理效能，以更低的成本换取更高效的县域治理体系，推动县域高质量发展，而能否达到这一目的，还有待观察。